Договорно-правовые отношения между регионами Северного Кавказа и федеральным центром

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Механизм заключения договоров достаточно хорошо отработан на федеральном и региональном уровнях. В России договорная практика отношений центра с субъектами Федерации распространилась уже почти на половину регионов (более 40 из 89). В пределах Северного Кавказа договоры о разграничении полномочий и предметов ведения подписаны с четырьмя субъектами из десяти: с Кабардино-Балкарией, Северной Осетией, Краснодарским краем и Ростовской областью.

Тот факт, что договоры не охватывают все без исключения северокавказские субъекты РФ, объясняется стремлением каждого из них строить прямые отношения с федеральными властями самостоятельно, используя лоббистские способности своего руководства для получения тех или иных льгот и преимуществ. На 1999г. договоров о разграничении полномочий добились для себя только две республики - Кабардино-Балкария (июль 1994 г.) и Северная Осетия - Алания (март 1995 г.). Договор с Краснодарским краем (январь 1996 г.) был одним из первых опытов двустороннего договора с "русским" регионом из нового пограничья России. Договор с Ростовской областью подписан в ходе президентской избирательной кампании в июне 1996 г.

С юридической точки зрения двусторонние договоры заключаются между федеральными и региональными органами власти в дополнение к Конституции РФ и республиканским Конституциям и во многом имеют уточняющее значение. Они более конкретно трактуют полномочия и сферы ответственности сторон, поэтому и именуются "о разграничении полномочий и предметов ведения". Как показывает практика, определение сфер компетенции сторон достигается наиболее трудно. В договорах с федеральным центром собственная компетенция республик (в пределах, отведенных республиканскими Конституциями), как правило, расширяется за счет "предметов совместного ведения" - в частности, владения, пользования и распо-ряжения землей, недрами, другими природными ресурсами, производственными объектами.

Более конкретно "предметы ведения" и "полномочия" центра и регионов определяются в специальных соглашениях, принимаемых в пакете с договорами. Основные из этих соглашений относятся чаще всего к экономическим и внешнеэкономическим вопросам и социальной сфере, а также к области культуры, образования, науки и т. д.

К двустороннему договору с Северной Осетией - Аланией (март 1995 г.) подписаны 5 соглашений, определяющих полномочия и компетенцию сторон:

• по вопросам собственности;
• в оборонных отраслях промышленности;
• в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма;
• о владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами;
• в области внешнеэкономических связей.

С Краснодарским краем подписаны 9 соглашений к договору (январь 1996 г.):

• в области среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
• в области агропромышленного комплекса;
• в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства;
• по вопросам межбюджетных отношений;
• в области обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности;
• о разграничении государственной собственности;
• в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма;
• по вопросам организации и осуществления таможенного дела;
• по экономическим вопросам.

С Ростовской областью подписаны 18 соглашений к договору (июнь 1996 г.):

• в сфере кредитно-денежной политики;
• об организации таможенного дела;
• в сфере межбюджетных отношений;
• в сфере владения, пользования и распоряжения недрами;
• в области обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности;
• в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды;
• в области обеспечения устойчивого функционирования промышленности;
• в области науки и образования;
• по вопросам регулирования миграционных процессов;
• в сфере управления госсобственностью;
• в сфере владения, пользования и распоряжения землей;
• в сфере здравоохранения;
• в области транспорта и связи;
• в сфере обеспечения функционирования и развития топливно-энергетического комплекса;
• в области агропромышленного комплекса;
• в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства;
• в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• в сфере мобилизационной подготовки экономики и гражданской обороны.

Кабардино-Балкария не подписывала соглашения к договору с федеральным центром. В то же время определенные льготы и преимущества в сфере экономики были ей предоставлены соответствующими Постановлениями Правительства и Указами Президента РФ.

Экономические соглашения северокавказских субъектов с федераль-ными властями в принципе себя оправдали, т. к. они разграничили компетенции исполнительных органов власти в экономической сфере, а следовательно, облегчили процесс оперативного управления экономикой регионов.

Особого рассмотрения заслуживают договорно-правовые отношения федеральной власти с Чеченской Республикой.

В системе отношений между Центром и субъектами РФ особняком стоит Чечня, провозгласившая в 1991 г. в одностороннем порядке независимость Чеченской Республики (Нохчи - Чо) и не подписавшая в 1992 г. Федеративный договор. Тем самым она бросила вызов территориальному единству России, создав прецедент "невхождения" в состав РФ. Не получив признания мирового сообщества в качестве субъекта международного права и на деле не реализовав принцип отделения от России, Чечня продолжала находиться в едином экономическом пространстве с РФ. Можно признать лишь факт частичного выхода республики из правового пространства России и верховенства на ее территории собственных законов.

Позиция российских властей в отношении Чечни и лично ее лидера Д. Дудаева в 1991-1993 гг. не отличалась последовательностью и претерпевала заметную эволюцию: от непризнания и установления блокады до игнорирования сложившейся ситуации (Чечня "вне России"). Попытки проведения двусторонних переговоров о будущем статусе Чечни в январе 1993 г. закончились провалом (обсуждался договор о разграничении полномочий между РФ и ЧР).

В 1994 г. Москва взяла курс на достаточно жесткую политику в отношении дудаевского руководства, сделав ставку на "здоровые силы чеченского общества" и фактически поддержав антидудаевскую оппозицию, призвавшую к "восстановлению в республике конституционного порядка". В декабре 1994 г. начался ввод в Чечню российских войск, которые постепенно заняли большую часть ее территории. К власти в Грозном пришли лояльные к Москве силы. В декабре 1995 г. с правительством Д. Завгаева было заключено соглашение об основных принципах взаимоотношений, которое должно было предварять полномасштабный договор между Россией и Чечней. Его планировалось заключить после принятия новой Конституции ЧР. Это двустороннее соглашение не определило статуса Чечни, а лишь указало на необходимость признания ее особого положения с учетом исторических и иных традиций.

Тем временем вооруженное противостояние на территории Чечни не прекращалось, а с середины 1996 г. началась его новая эскалация, завершившаяся захватом чеченскими отрядами Грозного.

30 августа 1996 г. в Хасавюрте (Дагестан) представителями федеральной власти (А. Лебедем) и Чеченской Республики (А. Масхадовым) были подписаны два документа: Заявление и Принцип определения основ взаимоотношений между РФ и ЧР. Эти документы положили конец военным действиям. Таким образом, решение вопроса о статусе Чечни откладывалось до декабря 2001 г., т. е. устанавливался своего рода переходный период. В то же время ни одно из положений подписанных в Хасавюрте соглашений не интерпретировало статус ЧР как суверенного государства.

12 мая 1997 г. в Москве Б. Ельциным и А. Масхадовым был подписан Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия (суд Грозного вынес решение о признании террористической и запрете на территории России организации «Чеченская Республика Ичкерия» («ЧРИ») и 29 ее подразделений в 14 европейских странах). Кроме этого договора подписаны два соглашения: об экономическом сотрудничестве и об особенностях организации денежного обращения и безналичного расчета. Подписанием этих документов, по сути, провозглашалось единое экономическое и финансовое пространство РФ и ЧР, при этом никаким образом не менялся нынешний статус Чечни и не признавалась ее международная правосубъектность. В дальнейшем 43 российских министерства и ведомства подписали соглашения с соответствующими ведомствами ЧР (11 соглашений только по нефтекомплексу). 12 июля 1997 г. было подписано российско-чеченское таможенное соглашение, 9 сентября - соглашение о транзите ранней каспийской нефти.

Вместе с тем в плане решения политических вопросов позиции Москвы и Грозного сильно отличались друг от друга. Чечня по-прежнему декларировала себя независимым государством, строящим свои отношения с РФ на основе норм международного права. Власти Грозного отвергали любые варианты соглашений с Москвой, которые, по их мнению, могли по-иному интерпретировать стремление республики к полной политической самостоятельности. Так, было отвергнуто предложение о "самоуправляющейся республике на территории России" и о "возможности ассоциированности" ЧР с РФ. Чеченские лидеры неоднократно предлагали Москве установить дипломатические отношения как между двумя суверенными государствами, соглашаясь на подписание, одновременно с "межгосударственным договором", еще и соглашения об общем экономическом и оборонном пространстве.

В подготовленном федеральным центром в 1997 г. проекте Договора о разграничении предметов ведения и полномочий предусматривалось наделение республики широкими правами, превышающими даже права по "татарстанскому варианту". Речь шла о праве иметь свою Конституцию, законодательство и всю полноту государственной власти. К ведению чеченских властей относились бы такие важные аспекты, как формирование органов власти, административно-территориальное устройство, невозможность изменения территории и статуса республики без ее согласия, владение землей, недрами, природными ресурсами и т. д.

В ответ чеченское руководство подготовило свой проект Договора о добрососедстве и сотрудничестве, оставленный Москвой без внимания. Таким образом, переговоры между Москвой и Грозным в последующие два года зашли в тупик, а после вторжения в 1999 г. чеченских бандформирований на территорию Дагестана и начала проведения федеральным центром антитеррористической ответной операции в Чечне российские власти вновь заняли жесткую позицию в отношении Грозного, объявив, что Хасавюртовские соглашения исчерпали себя и тактически, и стратегически.